Fehlstart zu Beginn des CO2-Handels?

Unklarheiten begleiten den Emissionshandel

Anfang Juli hat der Bundestag den nationalen Zuteilungsplan für den Emissionshandel beschlossen. Jetzt bleibt den rund 1.700 betroffenen Unternehmen nur noch bis Ende August Zeit ihre Anträge für rund 2.400 Anlagen zu stellen. Probleme bereiten neben dem Zeitdruck auch Gesetzeslücken. Offene Fragen betreffen etwa die Prüfungsleitlinien oder die Akkreditierung der Veri?zierer.

09. August 2004

Der CO2-Emissionshandel hält zur Zeit die beteiligten Akteure, neben den öffentlichen Institutionen und den betroffenen Unternehmen vor allem die Verifizierer, auf Trab. Viele wichtige Regeln und Anforderungen in dem Emissionshandel werden entweder mit einiger Verzögerung oder mit deutlicher Verspätung verbindlich. Dies gilt, ausgehend von dem Rahmengesetz zum Emissionshandel (TEHG), insbesondere auch für die Details der Zuteilung und die Verifizierung der zu stellenden Zuteilungsanträge.

Vor dem Start des Treibhausgas-Emissionshandelssystems steht die Zuteilung der Emissionszertifikate durch die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt). Die Grundlage ist der Antrag der Anlagenbetreiber mit den emissionsrelevanten Angaben. Die Zuteilung erfolgt auf Basis des Zuteilungsgesetzes 2007 (ZuG), das sich allerdings noch im parlamentarischen Verfahren befindet. Geplant ist - so der Stand Ende Juli - dass das Gesetz Anfang August diesen Jahres in Kraft tritt. Danach bleibt den Unternehmen eine Frist von drei Wochen, um die verifizierten Zuteilungsanträge zu stellen. Der Bescheid über die zugeteilte Menge an Emissionszertifikaten erfolgt anschließend bis zum 30. September diesen Jahres.

Wie viele Betroffene beklagen, fehlen ihnen allerdings die verbindlichen Startbedingungen für das CO2-Emissionshandelssystem - die rechtlichen Grundlagen für das Zuteilungsverfahren. Alle Beteiligten warten auf die gleichen Voraussetzungen. Dies sind die im Detail noch nicht bekannten Anforderungen an die Einzelheiten des Antragsverfahrens auf Zuteilung, an die Akkreditierung und an den Umfang und die Tiefe des Verifizierungsverfahrens für den Zuteilungsantrag. Auch die Anforderungen an den Gegenstand, die Tiefe und Darstellung des Verifizierungsergebnisses sind noch offen.

Um die bestehenden Lücken zu schließen, arbeitet die in Essen ansässige Verifizierungs- und Zertifizierungsgesellschaft DNV mit anderen Unternehmen an qualifizierten Lösungen, um sie der DEHSt vorzutragen. Dies geschieht vor dem Hintergrund einer gleichlautenden Initiative der International Emissions Trading Association (IETA) in Brüssel.

Die Unsicherheiten durch die fehlenden Hilfestellungen für die unabhängige Prüfung von emissionsrelevanten Daten gleicht jeder Verifizierer auf seine Art und Weise aus. In der heißen Phase der Verifizierung von Zuteilungsanträgen, im Juli 2004, stehen auf der Homepage der DEHSt nur rudimentäre Prüfungsleitlinien zur Verfügung. Der Prüfungsumfang und die Prüfungstiefe sind als Prinzipien beschrieben und werden von Verifizierer zu Verifizierer unterschiedlich, etwa in der Darstellung der Prüfungstage, ausgelegt.

Ein weiterer elementarer Schwachpunkt zeigt sich darin, dass Anforderungen an die Qualitätssicherung der Verifizierer nicht enthalten sind. Die Kriterien für Verifizierer (Sachverständige) gemäß Anhang 4 des TEHG sehen die Unabhängigkeit des Verifizierers von dem beauftragenden Anlagenbetreiber vor. Ergänzend führt der Verifizierer seine Aufgabe professionell und objektiv aus.

Was dies im Einzelnen bedeutet, war einigen Beteiligten am Anfang wohl nicht ganz klar. Anlagenbetreiber verschickten Ausschreibungen für die Verifizierung von Zuteilungsanträgen mit der gleichzeitigen Aufforderung, auch die Zuteilungsanträge zu erstellen oder beim Erstellen und der Eingabe der Emissionsdaten in die neue RISA GEN Software behilflich zu sein. DNV lehnte und lehnt die Verknüpfung von unterstützenden Arbeiten mit der Verifizierung grundsätzlich ab.

Ende Juni wurde daraufhin von der DEHSt die Trennung von Beratung und Verifizierung auf ihrer eigenen Internetseite deutlich dargestellt. Es wurde nicht darauf eingegangen, inwieweit dies einem einheitlichen oder zentralen Verfahren der Aufsicht und Überwachung unterliegt.

Die Tätigkeit als Verifizierer im Sinne des TEHG verlangt eine Zulassung als Umweltgutachter oder Umweltgutachterorganisation nach dem Umweltauditgesetz oder eine Bestellung als Sachverständiger nach § 36 Gewerbeordnung durch die örtlich zuständige Industrie- und Handelskammer (IHK). Ein weiteres Zulassungsverfahren ist nicht vorgesehen.

DNV unterstützt die Auffassung, dass die Verifizierung der Zuteilungsanträge durch unabhängige Verifizierer dringend eine Entscheidung über die Anerkennung von Prüforganisationen erfordert, die diese Verifiziertätigkeit erbringen.

Die Existenz von bisher zwei Zulassungssystemen, deren Anzahl sich durch das Mitwirken der Bundesländer noch gesteigert werden könnte, verhindert aus Sicht von DNV eine eindeutige und einheitliche Darstellung des typischen Verifizierers, der in einem europäisch harmonisierten System arbeitet. Deutlich wird dies auch dadurch, dass die bisherigen Systeme die Zulassung einmal branchenspezifisch und einmal anlagenspezifisch definieren.

Im Rahmen des deutschen Emissionshandelssystems besteht noch ausreichend Handlungsbedarf, um das Verifizierungsverfahren transparenter zu gestalten und die Akkreditierung von Verifizierern auf europäischer Ebene zu harmonisieren.

Erschienen in Ausgabe: 08/2004