Refinanzierung noch ohne Netz und doppelten Boden

Markt

Recht - Beim Ausbau der Verteilnetze stellt sich die Anreizregulierungsverodnung derzeit eher als Hemmnis denn als Anreiz für Investitionen dar. Es gilt das Zusammenspiel der entsprechenden Instrumente zu prüfen.

04. März 2013

Wenn die Energiewende in Deutschland gelingen soll, müssen die Stromnetze zügig ausgebaut werden. Diskutiert wird dabei aber vornehmlich über den Ausbau der Übertragungsnetze. Doch auch die Verteilnetze werden in großem Umfang ausgebaut werden müssen. Die Deutsche Energie-Agentur (dena) erwartet in einer Studie aus dem Dezember 2012, dass je nach Szenario bis 2030 Stromkreise im Umfang von 135.000 bis 193.000km zugebaut und dafür 27,5 bis 42,5Mrd.€ investiert werden müssen. Ob allerdings der gegenwärtige Regulierungsrahmen dafür ausreichende Investitionsanreize setzt, ist fraglich.

Denn die Anreizreizregulierung ist in erster Linie auf eine effiziente Bewirtschaftung der Stromnetze ausgelegt, nicht auf die Förderung von Investitionen. Das Kernstück der Anreizregulierung, nämlich die während der Regulierungsperiode unveränderliche Erlösobergrenze, ist zunächst ein Investitionshemmnis.

Instrumente Vorhanden

Um das Spannungsverhältniss zwischen dem Instrument der starren Erlösobergrenze und ausreichenden Investitionsanreizen auszugleichen, sieht die Anreizregulierungsverordnung (ARegV) verschiedene Instrumente vor, mit denen Investitionen auch während der Regulierungsperiode in der Erlösobergrenze abgebildet werden können (siehe dazu auch Erläuterungen im Kasten rechts).

Doch obwohl die ARegV durchaus Möglichkeiten bereithält, die Erlösobergrenze während der Regulierungsperiode anzupassen, hilft das den Verteilnetzbetreibern insofern wenig, als ihnen das investitionsfördernde Instrument der Investitionsmaßnahmen nur ganz ausnahmsweise gewährt werden soll: Eine Investitionsmaßnahme darf bei einem Verteilnetzbetreiber nur gewährt werden, wenn sie erhebliche Kosten verursacht.

Das ist der Fall, wenn durch die einzelne Maßnahme die Gesamtkosten des Netzbetreibers – nach Abzug der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten – um 0,5% steigen. Die Möglichkeit, eine Investitionsmaßnahme zu beantragen, hängt danach von der Größe des Netzbetreibers ab. Zudem können Verteilnetzbetreiber eine Investitionsmaßnahme nur für Erweiterungs- und Umstrukturierungsinvestitionen gewährt bekommen, die nicht bereits durch den Erweiterungsfaktor berücksichtigt werden. Es besteht also eine Sperrwirkung des Erweiterungsfaktors für die Anerkennung von Investitionsmaßnahmen.

Danach kann bereits nach der ARegV den Verteilnetzbetreibern nur selten eine Investitionsmaßnahme gewährt werden. Im Wesentlichen bleiben nur sogenannte Umstrukturierungsinvestitionen. Das sind solche Maßnahmen, bei denen die Versorgungsleistung des Netzes nicht erhöht wird. Diese werden beim Erweiterungsfaktor nicht berücksichtigt. Für klassische Erweiterungsinvestitionen, um die es beim Netzausbau vor allem geht, bleibt dagegen kaum Raum für Investitionsmaßnahmen nach der ARegV. Diese müssen in der Regel über den Erweiterungsfaktor pauschal erfasst werden.

Restriktionen beim Anschluss

Die Bundesnetzagentur (BNetzA) und mit ihr viele Landesregulierungsbehörden haben zudem den Anwendungsbereich des Erweiterungsfaktors vergrößert, indem sie den Parameter Einspeisepunkte dezentraler Erzeugungsanlagen festgelegt haben. Dadurch gilt die Sperrwirkung des Erweiterungsfaktors insoweit auch für Investitionsmaßnahmen. Praktisch bedeutet das, jedenfalls nach Auffassung der Regulierungsbehörden, dass auch für Investitionsprojekte, die dem Anschluss einer dezentralen Erzeugungsanlage dienen, keine Investitionsmaßnahmen mehr beantragt werden können.

Sperrwirkung in der Diskussion

Es ist im Moment unklar, ob diese restriktive Behördenpraxis Bestand haben wird. Das OLG Düsseldorf (VI-3 Kart 58/11) hat kürzlich in einem Fall die Sperrwirkung des Erweiterungsfaktors verneint. Nach Auffassung des Gerichts können die Regulierungsbehörden nicht durch Festlegungen den in der ARegV vorgesehenen Anwendungsbereich von Investitionsmaßnahmen für Verteilnetzbetreiber zurückdrängen, sofern nicht sichergestellt ist, dass die Investitionskosten im Erweiterungsfaktor angemessen berücksichtigt werden. Die BNetzA hat gegen diese Entscheidung Rechtsbeschwerde eingelegt. Es bleibt also abzuwarten, wie der BGH entscheiden wird.

Verteilnetzbetreiber sollten angesichts der Unsicherheit zum Umfang der Sperrwirkung des Erweiterungsfaktors für Investitionsmaßnahmen im Zweifel eine Investitionsmaßnahme beantragen. Das gilt insbesondere für Investitionen in der Hochspannungsebene, die die übrigen Voraussetzungen nach § 23Abs.6ARegV erfüllen und zusätzlich den typischen Investitionen von Transportnetzbetreibern ähneln. Gerade in diesen Fällen bestehen gute Aussichten, dass auch Verteilnetzbetreibern eine Investitionsmaßnahme gewährt werden muss.

Entscheidungspraxis Prüfen

Die Deutsche Energie-Agentur geht in ihrer Studie unter anderem davon aus, dass der gegenwärtige Rechtsrahmen für die Netzentgeltregulierung in einigen Fällen keine angemessene Refinanzierung der erforderlichen Investitionen auf Verteilnetzebene erlaube. Deshalb ist der Verordnungsgeber aufgerufen, die Instrumente Erweiterungsfaktor und Investitionsmaßnahme und insbesondere ihr Zusammenspiel kritisch zu prüfen.

Kurzfristig sollten zudem die Regulierungsbehörden ihre Entscheidungspraxis überprüfen und großzügiger Investitionsmaßnahmen für die Verteilnetzbetreiber gewähren. Das kann bereits im bestehenden Rechtsrahmen erreicht werden, da die insoweit restriktive Behördenpraxis nicht zwingend ist. Beispielsweise ist es nach dem Wortlaut der Anreizregulierungsverordnung unklar, wann eine Maßnahme von dem pauschalen Erweiterungsfaktor überhaupt erfasst ist und damit die Sperrwirkung eingreift. Zudem kann auch der gesetzliche Anspruch der Verteilnetzbetreiber auf eine angemessene Rendite (§21 Abs.2 EnWG) eine großzügigere Auslegung begründen.

Hintergrund

Grundprinzipien der Anreizregulierung

Die Anreizregulierung wurde eingeführt, um die Effizienz der Netzbetreiber zu erhöhen und damit niedrige Netzentgelte, das heißt einen günstigen Stromtransport zu gewähren. Dazu sieht die ARegV im Wesentlichen zwei Elemente vor:

Zunächst wird für die Dauer der fünfjährigen Regulierungsperioden eine grundsätzlich unveränderlicheErlösobergrenze festgesetzt. Sie beruht auf den Kosten des Netzbetreibers im sogenannten Fotojahr zwei Jahre vor Beginn der Regulierungsperiode. Entsprechend der Höhe der Erlösobergrenze darf der Netzbetreiber dann Netzentgelte einnehmen und zwar unabhängig von der tatsächlichen Entwicklung seiner Kosten. Das schafft für den Netzbetreiber einen Anreiz, seine Kosten zu senken. Je niedriger seine tatsächlichen Kosten sind, desto höher ist sein Gewinn.

Das zweite wichtige Element ist der Effizienzvergleich. Er wird vor Beginn der Regulierungsperioden zwischen den strukturell vergleichbaren Netzbetreibern durchgeführt. Nur zu 100% effiziente Netzbetreiber dürfen ihre Kosten aus dem Fotojahr einschließlich einer Eigenkapitalverzinsung während der gesamten Regulierungsperiode über die Erlösobergrenze geltend machen. Bei allen anderen Netzbetreibern müssen die Ineffizienzen über die ersten beiden Regulierungsperioden abgebaut werden. Ihre Erlösobergrenze wird so schrittweise abgesenkt. Sofern diese Netzbetreiber also dauerhaft Gewinn erwirtschaften wollen, müssen sie ihre Kosten senken.

Die Anreizregulierung erlaubt zudem über verschiedene Instrumente, die Erlösobergrenze während der Regulierungsperiode anzupassen:Verteilnetzbetreiber können zunächst die Berücksichtigung eines sogenannten Erweiterungsfaktors nach § 10 ARegV beantragen. Dem Erweiterungsfaktor liegt eine pauschale Betrachtung zugrunde. Er wird gewährt, wenn sich die »Versorgungsaufgabe des Netzbetreibers« dauerhaft und erheblich ändert.

Ein weiteres Instrument sind die Investitionsmaßnahmen nach § 23 ARegV. Sie berücksichtigen die spezifischen Kosten einer Investition. Netzbetreiber können sich Investitionsmaßnahmen für die Kapital- und Betriebskosten einer konkreten Erweiterungs- und Umstrukturierungsinvestition während der Regulierungsperiode genehmigen lassen. Die so anerkannten Kosten sind fortan dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten und erhöhen damit die Erlösobergrenze unmittelbar. Im Ergebnis können mit einer Investitionsmaßnahme die spezifischen Kapital- und Betriebskosten für ein konkretes Projekt ohne Zeitverzug in der Erlösobergrenze abgebildet werden – ein entscheidender Vorteil im Vergleich zum Erweiterungsfaktor.

Erschienen in Ausgabe: 02/2013