Sieg der Bürgerenergie oder doch nicht?

Markt

Bei der ersten Auktionsrunde für Onshore-Windenergie erhielt ein hoher Anteil an Bürgerenergiegesellschaften einen Zuschlag für ihre Projekte. Doch es gilt zu schauen, wer hinter den Geboten steht.

30. August 2017

Als das Ausschreibungsmodell für Erneuerbare-Energien-Technologien erstmals diskutiert wurde, stand für viele fest, dass die Einführung des Modells das Ende einer bürgergetragenen Energiewende ist. Nach der ersten Wind-Onshore-Ausschreibungsrunde im Mai 2017 ergibt sich ein konträres Bild: 96 Prozent der bezuschlagten Projekte stammen vermeintlich von Bürgerenergiegesellschaften.

Welche Rahmenbedingungen haben dieses Ergebnis möglich gemacht? Und wie ist die Ausgestaltung des Ausschreibungsmodells generell zu bewerten?

Vor- und Nachteile des Modells

Ausschreibungsverfahren sind ein komplexes ökonomisches Instrument, welches einen gesteuerten Ausbau erneuerbarer Energien ermöglicht und seit 2015 bei Photovoltaik und seit 2017 bei Windprojekten angewandt wird. Als Vorteile des Modells werden verschiedene Punkte stets angeführt, wie eine höhere Kosteneffizienz durch wettbewerbliche Bestimmung der notwendigen Zahlungen sowie eine Steuerung der Mengenziele und dadurch die Verhinderung von gravierenden Zielüberschreitungen. Auch angeführt werden eine stärkere Abschirmung der Politik vor Einflüssen der Lobbys der erneuerbaren Energien durch Sonderregelungen wie dem Versuch des Erhalts der Akteursvielfalt.

Diesen stehen faktische Nachteile gegenüber: So wird die theoretisch höhere Kosteneffizienz gegenüber der Einspeisevergütung durch deutlich höhere Transaktions- und Finanzierungskosten konterkariert. Diese Kosten zur Erreichung der Ausbauziele können unter dem Strich sogar höher als zuvor sein.

Außerdem ist für Deutschland, das angibt die Energiewende aktiv und schnell betreiben zu wollen, dieser Wechsel zu einem begrenzten, stark regulierten Verfahren ein falsches Signal. Im Jahr 2017 sollen 2.400MW ausgeschrieben werden. Dies entspricht nur etwas mehr als der Hälfte des Zubaus von 2016. Es ist also ein Einbruch der Zubaumenge zu sehen, was bei einem immer weiter steigenden Energiebedarf durch Sektorenkopplung, Elektromobilität und Atomausstieg paradox erscheint.

Scheitern internationaler Konzepte

Dem Argument der Verhinderung von gravierenden Zielüberschreitungen ist zudem entgegenzusetzen, dass durch das derzeitige Ausschreibungsverfahren Ausbauziele höchstwahrscheinlich wegen geringer Realisierungsquoten unterschritten werden. Zu geringe Realisierungsraten haben in einigen Ländern, wie Großbritannien, Irland und Portugal, zur Abschaffung bereits existierender Auktionsmodelle geführt.

Das Scheitern internationaler Modelle zeigt, dass nicht nur die reine Kosteneffizienz als Entscheidungsfaktor stehen kann, sondern dass andere Kriterien wie die Zielerreichung und die Akteursvielfalt eine wichtige Rolle spielen. Um eine Akteursvielfalt zu erreichen, die als stark durch das Ausschreibungsmodell gefährdet galt, wurde in die Novelle des Gesetzes eine Sonderstellung für Bürgerenergiegesellschaften eingearbeitet.

Erleichterungen für Bürgerenergie

Im Gegensatz zu anderen Investoren müssen diese vor der Teilnahme am Auktionsverfahren keinen Genehmigungsbescheid nach Bundes-Immissionsschutzgesetz vorliegen haben. Auch brauchen sie eine nur halb so hohe finanzielle Sicherheit für den Fall der Nicht-Realisierung zu hinterlegen, und ihnen steht eine um 30 Monate verlängerte Realisierungsdauer von 54 Monaten zu. Zudem unterliegen die Bürgergesellschaften einem anderen Auktionsmechanismus.

Während für private Investoren der Preis im sogenannten Gebotspreisverfahren (›pay-as-bid‹) ermittelt wird, erfolgreiche Bieter also den Betrag erhalten, den sie auch anboten, gilt für Bürgerwindgesellschaften das sogenannte Einheitspreisverfahren (›uniform pricing‹). In beiden Verfahren erhalten die Bieter mit den niedrigsten Geboten den Zuschlag. Jedoch erhalten im Einheitspreisverfahren am Ende der Ausschreibungsrunde die Bürgerwindgesellschaften alle den gleichen Zuschlagswert und zwar den höchsten zuletzt bezuschlagten.

Der mengengewichtete, durchschnittliche Zuschlagswert lag bei 5,71 Cent. Alle Zuschlagswerte variierten innerhalb eines halben Cents. Diese Werte sind so niedrig, dass die Hersteller zukünftig massiv unter Druck geraten und fraglich ist, wie viele Parks letztendlich überhaupt unter Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit gebaut werden.

Schlupflöcher ausgenutzt

In Kombination mit dem erhöhten Risiko durch den Zuschlag ohne Genehmigungsbescheid und geringerer Ausfallsicherheiten ist das Ausfallpotenzial hoch beziehungsweise die Realisierungsquote niedrig. Dies bedeutet, es sind deutlich geringere Ausbauzahlen zu erwarten als ausgeschrieben werden. Wegen der zahlreichen Vorteile der Bürgerenergiegesellschaften im Ausschreibungsverfahren werden nun Stimmen laut, wie viele ›Bürger‹ tatsächlich in solchen Bürgergesellschaften stecken.

Zwar sind einige Voraussetzungen zu erfüllen, um als Bürgerenergiegesellschaft an einem Ausschreibungsverfahren teilnehmen zu dürfen, doch Organisationen wie der Bundesverband Windenergie, Greenpeace oder das Bündnis Bürgerenergie verwiesen auf Schlupflöcher und mahnten bereits zuvor, genau hinzuschauen, welcher Bieter hinter den Geboten steht. Diesen genaueren Blick hinter die Kulissen warf Enervis und stellte fest, dass in knapp drei Viertel der Bürgerprojekte direkt oder indirekt professionelle Entwickler involviert sind. Die Befürchtung der Tarnung von Entwicklern als Bürgerprojekt, um Vorteile abzugreifen, hat sich bestätigt.

Die Bundesnetzagentur möchte reagieren und es werden nach dieser ersten Runde Änderungsvorschläge für das deutsche Ausschreibungsmodell diskutiert und umgesetzt. Zum einen besteht der Vorschlag, die erwarteten schlechten Realisationsraten auszugleichen, indem die Differenz zwischen bezuschlagter und realisierter Leistung auf nachfolgende Ausschreiberunden aufgeschlagen wird. Dies ist eine sinnvolle Überlegung, wenn der Ausbau nicht nur begrenzt, sondern auch erreicht werden soll. Allerdings kam es bei der Photovoltaik nicht zu einer solchen Anpassung, obwohl die Jahreszubaumengen erheblich unterschritten wurden.

Zum anderen wird diskutiert, wie Regularien geändert werden können, damit die Dominanz vermeintlicher Bürgerwindparks zurückgefahren wird. Ein erster Vorschlag wurde gemacht, in dem im Rahmen der Beschlussfassung zum Mieterstromgesetz auch die Windausschreibungsregularien geändert wurden. Demnach muss, zumindest in den Ausschreibungen zu den Gebotsterminen 1. Februar und 1. Mai 2018, die Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz auch bei Bürgerenergiegesellschaften vorliegen.

Kommunen und Stadtwerke

Ob es aber auch langfristig zur vermeintlichen Dominanz von Bürgerwindparks kommt, bleibt abzuwarten und hängt stark von etwaigen Änderungen der Regularien ab. Letztendlich ist schon erlaubt zu fragen, ob in der weiteren Konzeption der Energiewende die Bürger und auch die kommunalen Versorger oder Kommunen selbst eine Rolle spielen sollen.

Kommunen initiieren – wenn überhaupt – kleinere PV-Anlagen, aber an Wind wird kaum noch gedacht. Zu abschreckend sind die Risiken, welche mit einer fehlgeschlagenen Teilnahme an einer Auktion verbunden sind. Gleiches gilt für die kleineren und mittleren Stadtwerke. Aktuell ohnehin stark beschäftigt mit Themen wie Digitalisierung und Smart-Meter-Rollout, haben sie es nicht geschafft, über Ihre Verbände Einfluss zu nehmen, sodass sie sich gegen die großen Spieler (Entwickler, Investorengruppen) bei den Ausschreibungen durchsetzen könnten.

Wirkung auf Investitionsvolumen

Es bleibt eine Grundsatzfrage bestehen: Wer soll zukünftig den Strom in Deutschland erzeugen? Die letzten beiden EEG-Novellen ergeben ein deutliches Bild: Es soll keine bürgergetragene, dezentrale Versorgung sein.

Doch nicht nur die Akteursvielfalt bleibt auf der Strecke. Das Ausschreibungsmodell bedeutet ein verringertes Investitionsvolumen: einerseits, weil die zuzubauende Leistung gedeckelt ist, anderseits, weil für Projektierer Kosten und Risiken steigen. Wenn es in Zukunft einen auf Marktregeln basierenden freien Strommarktzugang geben soll, wird es mehr brauchen als die Einführung eines Ausschreibungsmodells. Es braucht einen ganzheitlichen Umbau des Systems, etwa durch das Einführen einer CO2-Steuer. Damit würde sich Kohlestrom verteuern, was Erneuerbaren zu einer höheren Wettbewerbsfähigkeit verhelfen und aufgrund des höheren Börsenpreisniveaus die EEG-Kosten erheblich senken dürfte.

Kai Imolauer (Rödl & Partner)

Erschienen in Ausgabe: 07/2017